Sentencia Sala Constitucional No. 130, de fecha 20 de febrero de 2008, caso: Inversiones Martinique, C.A.
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Sentencia de la Sala Constitucional N° 130, de fecha 20 de febrero de 2008, caso Inversiones Martinique, C.A. Magistrado ponente: Marco Tulio Dugarte Padrón
El 16 de octubre de 2007, los abogados Gustavo Urdaneta Troconis y Jaime Torres Fernández, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 19.591 y 51.232, respectivamente, actuando en representación de INVERSIONES MARTINIQUE, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Mérida, el 5 de mayo de 1992, bajo el Nº 30, Tomo A-3, interpuso ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, solicitud de revisión de la sentencia Nº 0094, dictada el 30 de enero de 2007, por la Sala Político Administrativa, que declaró sin lugar la apelación ejercida por los solicitantes contra la sentencia dictada el 2 de marzo de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
De los antecedentes se desprende que el 5 de enero de 2005 el Presidente de INDECU, dicta un acto administrativo en el cual se le impone sanción de multa a Inversiones Martinique, C.A., equivalente a mil trescientas unidades tributarias (1.300 U.T.); sus representantes interpusieron recurso de reconsideración contra el acto el día 21 de abril de 2005. Como respuesta el Presidente del IDECU, mediante Resolución S/N, declara sin lugar el recurso interpuesto el día 5 de mayo de 2005. Los representantes judiciales, interponen recurso de nulidad contra la Resolución el 27 de septiembre de 2005. La Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declara inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, el día 2 de marzo de 2006. La parte recurrente el 6 de julio de 2006 apela la sentencia ante la Sala Político Administrativa y el 30 de enero de 2007, esta sala confirma el fallo apelado
La parte solicitante fundamenta la revisión en el agotamiento optativo de la vía administrativa en sentencia N° 957 del 9 de mayo de 2006, dictada por la Sala Constitucional. Por su parte la sala Político Administrativo el 30 de enero de 2007 declara sin lugar el recurso de apelación contra la sentencia dictada el 2 de marzo de 2006, por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fundamentándose en la sentencia de la Sala Constitucional del 16 de diciembre de 2004, caso María Dorila Calderón y otros, la cual sustenta “que el acceso previo a la vía administrativa era opcional para el recurrente, pero que en caso de haberse utilizado dicha vía, era impretermitible su agotamiento antes de acudir a la vía contencioso administrativa”, además que
el derecho de acceso a los órganos de administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, plasmados en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien le otorgan al particular facultad para hacer uso de la acción frente a los órganos de la administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, no es de carácter absoluto en el sentido de que las formas y procedimientos, así como las condiciones procesales, deben relajarse o eliminarse como resultado del principio pro actione.
Tal interpretación resultaría por demás injusta y contraproducente, máxime cuando las formalidades y condiciones procesales están diseñadas para mantener no solamente a las partes, sino a los potenciales interesados, en el pleno ejercicio de sus derechos a la defensa y al debido proceso, manteniendo un equilibrio armónico que no puede interpretarse sino como medios de obtención de la justicia, y no como formalidades innecesarias.
El criterio expuesto por el a quo en la sentencia apelada es cónsona con la interpretación de es(a) Sala y la Sala Constitucional sobre el principio constitucional pro actione, las formas y condiciones fundamentales para garantizar la integridad del proceso como medio para la obtención de la justicia, razón por la cual debe (esa) (…) Sala desestimar la denuncia de inconstitucionalidad por violación del aludido principio”.
La Sala Constitucional en el ejercicio de la facultad de revisión, basa su decisión en la sentencia N° 957 del 9 de mayo de 2006, la cual es posterior a la que sirvió de fundamento a la Sala Político Administrativo para declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto. La Sala Constitucional en esta decisión aclarar que, como los actos administrativos inciden en la esfera jurídica de sus destinatarios desde que son dictados, por su carácter de ejecutividad y ejecutoriedad el interesado puede dirigirse a la sede judicial sin necesidad agotar la vía administrativa, pues esto último constituiría una interpretación contraria al principio constitucional pro actione (artículo 26 constitucional). Considera además que, para garantizar el principio pro actione y el “antiformalista” consagrado en los artículos 26 y 257 respectivamente, de nuestra Carta Magna, las causales de inadmisibilidad deben estar contenidas expresamente en el texto legal y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, eliminó el requisito previo de agotamiento de la vía administrativa como un presupuesto necesario para la admisión de la pretensión contencioso administrativa de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares. Esta Sala deja sentado el criterio que, al intentar el recurso administrativo, el ciudadano debe esperar la respuesta expresa del recurso de reconsideración por parte de la Administración, o esperar que opere el silencio administrativo negativo de conformidad con el artículo 92 de la LOPA. Por tanto Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declara HA LUGAR la solicitud de revisión interpuesta por la parte representante de INVERSIONES MARTINIQUE, C.A., contra la sentencia N° 0094, dictada el 30 de enero de 2007, por la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal, y se ANULA el referido fallo. En consecuencia, se ORDENA remitir copia de la presente sentencia a la Sala Político Administrativa a los fines de que dicte un nuevo pronunciamiento, en acatamiento a lo expuesto en este fallo.
Análisis doctrinario y jurisprudencial
El sistema de recursos administrativos, constituye una de las garantías establecidas en favor de los administrados en el procedimiento administrativo, con la finalidad de que éstos manifiesten su disconformidad con el acto, que lesiona sus derechos o intereses. Los recursos administrativos se interponen ante la propia Administración, quien en ejercicio de su potestad de autotutela, revisa sus propias decisiones, en virtud de la impugnación planteada y procede a convalidar, anular, modificar, confirmar, revocar, corregir errores en el acto o a reponer el procedimiento administrativo; y proceda a emitir un nuevo pronunciamiento administrativo a través del cual revoque o modifique el acto recurrido. Estos recursos son considerados también como una prerrogativa de la Administración, la cual tiene el poder de revisar sus propios actos (Brewer-Carías, 2005:329-330)
El recurso de reconsideración tiene por objeto lograr que el funcionario que dictó el acto administrativo, reconsidere su decisión y pueda ser revisada por él, el cual debe ser interpuesto en un lapso de 15 días hábiles siguientes a la notificación del acto impugnado, caso contrario el acto quedará firme (Brewer-Caría, 2005: 339-340). El silencio administrativo negativo, es entendido como una negativa por parte de la Administración a la petición del interesado, es además, considerado como una garantía que se traduce en un beneficio para los administrados, que les permite el acceso a la jurisdicción contenciosa administrativa en ausencia de un acto administrativo expreso y fundado; pero también, pudiera verse como una carga para el particular, que ha de actuar según el procedimiento riguroso de la Ley para alcanzar el acceso a la Jurisdicción, ,reforzando los privilegios de la Administración por su abstención de pronunciarse y el deber de resolver expresamente las pretensiones deducidas (Rodríguez, 2005:143-144).
Los recursos administrativos son considerados una garantía para el administrado en el sentido en que éste pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto con base en un título jurídico específico, y también son considerados, como la esencia de todo procedimiento por su carácter contradictorio, puesto, “que en él, cabe la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que esos intereses sean adecuadamente confrontados (García de Enterría y Fernández, 1991: 437- 438).
La sentencia N°130 de la Sala Constitucional del 20 de febrero de 2008 admite que por el carácter de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, éstos inciden en la esfera jurídica de sus destinatarios y es por ello que resulta contrario al artículo 26 del texto fundamental. Para García Enterría, “el dogma de la inexorable ejecutoriedad de los actos de la Administración” es el efecto necesario de la justificación del principio revolucionario de la separación entre la Administración y la justicia, del que se extrajo todo su carácter objetivo y en el que el recurrente hacía valer el principio abstracto y general de la legalidad y no el derecho de la protección efectiva que pudiese obtener del proceso, cuyo beneficio no estaba incluido en el fallo judicial(2007: 128-129). Mantiene este autor que, para que sea operativa la justicia administrativa para los ciudadanos, los recursos deben corregirse para reconocer sus posiciones jurídicas procedentes de la titularidad de derechos fundamentales que ostentan, los cuales no pueden subordinarse a una supuesta superioridad dogmática de la Administración en los procesos contenciosos administrativos (2007: 91-93).
Este criterio objetivo, concibe el recurso contencioso administrativo como un instrumento de defensa de la legalidad, que concluye con un pronunciamiento de nulidad y en el que el recurrente no obtiene un beneficio propio en el terreno de los hechos, tal es el caso que nos ocupa, en el que acto administrativo contentivo de la sanción de multa de 1.300 U.T, ya está ejecutado y aún no se ha resuelto la pretensión procesal de fondo. Todo ello, de acuerdo a lo expuesto por los recurrentes en el expediente N° 2006-0949, en el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto ante la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual manifiestan que
la normativa que faculta al INDECU para sancionar a los particulares está limitada a un máximo de Mil Unidades Tributarias (1.000 U.T.), conforme al contenido del artículo 118 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, con lo cual el INDECU violó el límite legalmente establecido para sancionar a Inversiones Martinique, C.A., argumento este que tampoco fue analizado por la autoridad administrativa en la decisión impugnada
Cuando la Administración infringe la legalidad ocasionada un perjuicio a un ciudadano, éste tiene el derecho subjetivo “a la eliminación de este perjuicio, a la remoción del obstáculo que impide a ese derecho ser realmente efectivo” (García de Enterría, 2007:137-138).
El sistema de los recursos administrativo se conciben para mantener el ponderado equilibrio que debe existir entre las garantías de los ciudadanos y la eficacia por parte de la Administración, avalando de esta manera, los derechos e intereses de los particulares, que esperan una actuación administrativa, regida por los principios de economía, que busca resolver los asuntos y no para dilatarlos; el de eficacia, que impone el deber de actuación de la Administración, este principio está íntimamente ligado a la productividad y racionalidad administrativa, incidiendo directamente sobre los derechos e intereses de los ciudadanos; así como el principio de celeridad, el cual resulta necesario para alcanzar los objetivos planteados por la Administración, ponderando las circunstancias e intereses en la toma de decisiones (Rodríguez, 2005:193)
El fundamento principal del agotamiento de la vía administrativa se encuentra en la potestad de autotutela que posee la Administración Pública. Tal privilegio le permite a la Administración Pública dirimir, sin intervención de un tercero imparcial e independiente, los conflictos de interés que surjan con los administrados. Bajo esta línea de argumentación, antes de que el particular acuda a la vía jurisdiccional debe dilucidar la controversia ante la Administración Pública para que ésta determine, en función de las alegaciones esgrimidas, si modifica, reforma, sustituye, anula o revoca el acto impugnado, todo, con el propósito de evitar un proceso con las complicaciones y costos que el mismo supone, en la vía jurisdiccional. Para Lares, citado por Moya, “se entiende agotada la vía administrativa cuando se han ejercido los recursos de reconsideración y jerárquico, previstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el acto ha adquirido firmeza en sede administrativa” (2006: 72), sólo así el acto es impugnable ante los órganos jurisdiccionales.
Evidentemente, la práctica demuestra que en la mayoría de las ocasiones el superior que revisa la legalidad y oportunidad de lo resuelto por el inferior no lo modifica, revoca o anula sino que, por el contrario, lo confirma. De esa forma, el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, pasa de ser una garantía a una carga para el ciudadano, que, lejos de ser un mecanismo que asegure la justicia administrativa, representa en muchas ocasiones un laberinto difícil de descifrar y que impide o al menos obstaculiza el acceso a la justicia contencioso-administrativa, garantizada en el artículo 259 del texto fundamental.
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (L.O.T.S.J) el 20 de mayo de 2004, publicada en Gaceta oficial N°37.942, la cual no incluye “…como un presupuesto necesario para la admisión de la pretensión contencioso administrativa de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares…” (sentencia N° 130 de la Sala Constitucional, del 20 de febrero de 2008), el agotamiento de la vía administrativa antes de acceder a la jurisdicción contenciosa, pues ésto limita el acceso a la justicia efectiva. A partir de esta fecha la Sala Político Administrativa del tribunal Supremo de Justicia se pronuncia en la mayoría de sus decisiones que tal agotamiento es optativo, tal es el caso de las sentencias N° 786, del 07-07-04, la N° 1609 el 29-09-04, la N° 944/2004 y la N° 2353 del 28-04-05. A pesar de la vigencia de la LOTSJ, encontramos sentencias de esta misma Sala en la que categóricamente regresa a la necesidad de agotar la vía administrativa en caso de haber optado por su uso, exigiendo la respuesta definitiva del recurso incoado o que haya operado el silencio administrativo negativo para poder acudir a los órganos jurisdiccionales, así lo vemos en la sentencia del 23 de noviembre de 2005, caso: Teresa de Jesús Centeno de Díaz vs. Alcaldía del Municipio Simón Rodríguez del Estado Anzoátegui y sentencia del 4 de octubre de 2006, caso: El Ranchón de Abreu, C.A. vs. Ministro de Infraestructura (Torrealba, 2007: 232-233)
En este orden de ideas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el 16 de diciembre de 2004, (caso: María Dorila Canelón y otros), establece que el acceso previo a la vía administrativa era opcional para el recurrente, pero una vez utilizada esta vía, es necesaria agotarla, antes de acudir a la vía contencioso administrativa. Es a partir de la Sentencia N° 957/ 06 (caso: Luis Eduardo Moncada Izquierdo) que la Sala Constitucional, deja sentado el criterio, que no debe esperar el agotamiento de manera previa y obligatoria de la vía administrativa, enfatizando que el justiciable puede acudir opcionalmente a la Jurisdicción contencioso administrativo o bien ejercer los recursos administrativos.
El contencioso administrativo en Venezuela está regido por el artículo 259 de la Constitución el cual tiene plena jurisdicción para conocer cualquier petición que involucre la nulidad y el restablecimiento de los derechos, siendo esto una acumulación de pretensiones en la cual la pretensión de nulidad se le acumula la de restablecimiento del derecho cuando la persona se considere lesionada. Esta jurisdicción contencioso administrativo se sitúa dentro del Poder Judicial, con sus correspondientes acciones dentro del principio fundamental de la tutela efectiva, lo cual refuerza su valor superior y preferente para los ciudadanos (García de Enterría, 2007: 101-102)
Con este marco constitucional, el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa resulta manifiestamente inconstitucional, provocando un sensible atraso y un obstáculo para acceder las instancias judiciales lo que puede estimular, a una denegación de justicia. La vía administrativa previa prolonga, de forma inconveniente, el acceso a la tutela judicial efectiva, por cuanto, entre la adopción del acto y su impugnación en vía judicial existe un lapso considerable representado por la necesidad de interponer y agotar los recursos administrativos.
Debe quedar a criterio del administrado la decisión libre y soberana de agotar o no la vía administrativa, después de efectuar un juicio de probabilidad acerca del éxito eventual de su gestión en sede administrativa y decida si interpone o no los recursos administrativos procedentes; pues el ciudaano, es el que tiene la facultad de usar la acción frente a los órganos de la administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses.
Criterio hermenéutico conforme a la Constitución
El fundamento teórico de las sentencias derivadas de la interpretación conforme a la constitución se basan en la supremacía constitucional, la cual encuentra su asiento en el artículo 7 de nuestra Carta Magna, “…en tanto en cuanto, todos y cada uno de los actos del Poder Público deben estar en sintonía con el texto constitucional…” (Peña Solís, 2006: 361), incluyendo, por supuesto, los derechos fundamentales, es así como las actuaciones que desplieguen los Poderes Públicos, deben ser compatibles con lo establecido en la constitución. La interpretación conforme al texto constitucional debe considerar que las proposiciones normativas o leyes son enunciados lingüísticos, con su correspondiente significado semántico y el producto que infiere el intérprete de estos enunciados, es lo que se conoce en la doctrina italiana como norma, traducida en una tesis interpretativa. Las normas son el resultado de la interpretación realizada por el operador jurídico y aquella que escoge, de los distintos sentidos que puede aportar el texto normativo, es la que se va a aplicar al caso concreto que se está sometiendo a la consideración (Peña Solís, 2006: 364-365) que en el caso venezolano le corresponde a la Sala Constitucional, determinar si la interpretación que se está realizando está concebida conforme o adecuada al texto constitucional.
La labor hermenéutica usada en la interpretación del ordenamiento jurídico debe considerar necesariamente, los derechos fundamentales y las garantías constitucionales, incluyendo entre ellas, las garantías procesales, cuya interpretación debe hacerse en el sentido más favorable a la efectivización del derecho, y, el límite que muestre la legislación sobre las mismas materias, debe interpretarse siempre en sentido restrictivo. Para restringir los derechos fundamentales es menesteres, que la Constitución haga la remisión a una ley, que debe ser desarrollada por el legislador, cumpliendo con los requisitos formales (base legal) y materiales (fin que se persigue), que permitan proteger otros derechos e intereses colectivos, siempre y cuando sean aceptables y plausible desde el punto de vista constitucional (Casal, 2006: 437)
En la sentencia in comento, la L.O.T.S.J no incluye como requisito previo el agotamiento de la vía administrativa para la admisión de la pretensión contencioso administrativa de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares y el fin que se persigue no puede tocar el contenido esencial de los derechos fundamentales y esto vale de manera absoluta, sobre cualquier interés colectivo que se quiera invocar (Casal, 2006: 439-440). Es por ello que el carácter obligatorio o preceptivo del agotamiento de la vía administrativa riñe con el criterio hermenéutico, que permita el desarrollo efectivo y real de los derechos fundamentales de los administrados para obtener una justicia pronta y eficaz estipulada en los artículos 26 y 259 de la Constitución.
Los principios rectores de la organización y actuación administrativa, deben estar guiados por los derechos fundamentales considerados mandatos de optimización, con relación a las facultades que tienen los ciudadanos y que están garantizadas constitucionalmente; estos mandatos de optimización deben permitir la realización en la mayor medida posible y dentro de las posibilidades fácticas y jurídicas el contenido de las nomas que se califican como principios (Alexy, citado por Casal, 2006:426-427). Para la efectiva aplicación de todos los principios constitucionales, se requiere tomar en cuenta, la progresividad de los textos normativos en el que se considere la coherencia, la claridad y la accesibilidad de los derechos por parte de los ciudadanos, permitiendo la construcción de elementos y sistemas de seguridad dentro del ordenamiento jurídico. Asimismo, la interpretación de los derechos fundamentales debe hacerse in extenso, como consecuencia de esta progresividad de los derechos.
La obligación de Jueces y Tribunales de potenciar al máximo el derecho de acceso a la Justicia y de la tutela efectiva de los derechos que consagra el artículo 26 de la Constitución, son razones más que suficientes para declarar como inconstitucional la obligación de agotar la vía administrativa, como requisito indispensable para acudir a la sede jurisdiccional y es el particular el que debe tener la opción de decidir, a fin de cuentas, a él es el que se le están vulnerando su derecho. Por tanto, los tribunales a partir de la Constitución de 1999, cuenta con un argumento fundamental, en el mencionado artículo y su principio de tutela judicial efectiva, que postula una interpretación favorable al acceso jurisdiccional, y restrictivo de las trabas a dicho acceso, esta garantía no debe ser sólo formal y teórica para acceder a los tribunales, sino que el ciudadano tiene el derecho sustantivo a un control judicial eficaz y el de evitar en la mayor medida posible las decisiones que puedan resultar irreparables o ilusorias con el derecho de acceso a la justicia y el de tutela efectiva consagrados en el texto fundamental.
La tutela jurisdiccional efectiva consiste en el derecho que tienen todas las personas a acceder a los órganos jurisdiccionales para solicitar la protección de sus derechos e intereses contra quienes los lesionen, debiendo en consecuencia alegar y probar todo aquello que consideren pertinente, sin que en ningún caso, se les pueda menoscabar el derecho a la defensa. Esta tutela efectiva, por tanto, no debe tener obstáculos insalvables para la producción de la sentencia de fondo, sobre el mérito de la controversia (González, 2003: 20). Debe considerarse entonces, que ninguna norma legal puede impedir el derecho de las personas de acceder a los órganos jurisdiccionales, ni constituir un obstáculo irracional, un requisito tan riguroso que resulte opuesto a la posibilidad de lograr la tutela judicial efectiva.
El criterio hermenéutico que debe ser usado en la sentencia in comento, es el de la interpretación sistemática, la cual va a permitir una visión armónica y conectada con la realidad, buscando la concordancia práctica de los derechos fundamentales, como punto común y aceptados por todos, con el caso concreto sometido al estudio, para que la justificación y decisión sea aceptable. La interpretación sistemática no se agota en la mera formalidad, sino que considera también las exigencias de unidad y de coherencia de los intereses que conforman la realidad social y que el intérprete no debe ni puede ignorar, sino que debe tomar en cuenta, el sistema de relaciones sociales que le sirven de contexto y a cuyos problemas debe prestar los oportunos criterios de solución (Pérez Luño, 1995:249-283). La interpretación realizada por el operador jurídico debe garantizar una justicia material, real y prioritariamente efectiva, conforme a las exigencias del Estado constitucional.
De allí la importancia que se le concede Manuel Atienza, a la interpretación vista como un proceso racional y conformador, la cual no pueden reducirse ya, a un discurso meramente descriptivo, simplemente legalista, sino que ésta debe ser interpretada de acuerdo con los principios constitucionales, reflexionando en la necesidad de tratar de justificar racionalmente las decisiones, como característica esencial de una sociedad democrática y constitucional.
El Estado Constitucional, está vinculado al desarrollo de la práctica argumentativa en los ordenamientos jurídicos contemporáneos, que pone énfasis en el Derecho como práctica argumentativa, todo ello, por el incremento de las tareas justificativa de los órganos públicos que requieren de una mayor demanda de argumentación, sometiendo de esta manera el poder al Derecho y a la razón.
El Derecho como argumentación va a permitir entender que la validez de una norma va a descansar sobre el respeto de los principios constitucionales, que la Ley debe ser interpretada de acuerdo a estos principios y la convicción de que existen criterios objetivos como el de coherencia, que otorga un carácter racional a la práctica de la justificación de las decisiones (Atienza, s/f: 17-27).
Es en un Estado constitucional y democrático que tiene justificación la existencia del orden jurisdiccional administrativo, que se inspira en los valores superiores de igualdad, respeto a la dignidad humana y de justicia, en el que se puede constituir en una auténtica garantía para los ciudadanos, frente a los exorbitantes privilegios y prerrogativas de los órganos del Poder Público. La decisión de la Sala Constitucional en este caso concreto debe tomarse como un paso al frente en el proceso continuo de decidir disputas sociales en el foro del Derecho, sirviendo como orientación y guía para el futuro.
Es así como podremos lograr que la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se aproxime a la regulación real y efectiva de nuestro sistema de justicia administrativa, sin tener que acudir a la obligatoriedad de agotar la vía administrativa, que bajo la mirada de los criterios hermenéuticos contemporáneos podría calificarse de inconstitucional.
